经过多年的实践探索，应急广播被写进了国民经济和社会发展规划纲要，其重要性愈发凸显。在我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，“完善公共文化服务体系”部分明确提出“完善应急广播体系”。
为进一步发挥应急广播在应急管理工作中的作用，建好管好用好应急广播，提升应急管理能力，国家广电总局、应急管理部2020年12月出台《关于进一步发挥应急广播在应急管理中作用的意见》（以下简称《意见》），提出不断提升应急信息精准传播能力和水平；2021年6月出台《应急广播管理暂行办法》（以下简称《办法》），提出加快应急广播体系建设，提高应急广播服务效能。
应急广播在各地建设得如何？作用发挥得怎么样？还有哪些不足和短板？围绕这些话题，本报记者进行了调查。
“驾车时请降低车速，尽量将车停在地下车库或背风的地方，以免被砸伤；居家的朋友请迅速关好门窗，并远离玻璃门窗；如在室外，请用雨具头盔等保护头部，迅速进入建筑物中，避免被砸伤。”
1月4日18时，贵州省部分市县上空，大片乌云突然袭来，一时间狂风大作，密集的冰雹落在贵阳及周边地区。这时，贵州应急广播的声音在云贵高原上响起，不断为各方提供预警信息并提示注意事项。
在紧急时刻，应急广播是人们最想听到的声音。经过多年发展，应急广播已经成为我国应急管理体系的重要组成部分，是连接政府和受灾群众的信息桥梁，是政府面向公众发布预警、组织救援的“传声筒”，更是能够安抚人心、疏解情绪的灾区“稳压器”“减压阀”。
消除“信息孤岛”的有效手段
何为应急广播？《办法》给出了定义：应急广播是指利用广播电视、网络视听等信息传送方式，向公众或特定区域、特定人群发布应急信息的传送播出系统。
中国科学院科技战略咨询研究院教授陈安在接受记者采访时进一步解释，应急广播可以是村头“大喇叭”，也可以是电视、电台，更可以是手机短信、网络视频。
回顾过去，我国应急广播的发展，还要从2008年说起。
2008年5月12日14时28分，汶川发生里氏8级特大地震，全国各地电视台、电台打破常规，在第一时间投入报道，全天候现场直播地震灾情。
当晚，中央人民广播电台“中国之声”推出《汶川紧急救援》节目，24小时不间断直播。中国国际广播电台迅速调整日常节目，进入直播状态，“国际在线”各语种网站开设《守望汶川——众志成城抗震救灾》专题，全台音、视、网、报多媒体联动，滚动发稿、滚动播出，及时对灾情进行跟踪报道。全国各级电视台、电台的抗震救灾宣传报道，为夺取抗震救灾的胜利营造了良好的社会舆论环境。
通过汶川地震中广播抗震救灾的实战，应急广播概念呼之欲出，其必要性取得了国内业界、学界的共识，也得到了国家有关部门的重视和支持。
中国传媒大学政府与公共事务学院教授王宇在接受记者采访时表示，2013年，国家应急广播中心的成立，标志着我国应急广播体系开始进入全面建设阶段。
2013年，国家应急广播在四川雅安地震震中芦山县开启定向应急广播。此后，在云南鲁甸、景谷等地震灾害中，国家应急广播电台多次启动，以单点或多点调频广播的方式实现定向覆盖，向“信息孤岛”中的群众提供服务。当地受灾百姓通过应急电台及时了解来自政府的行动指导和通知公告，并反映了有关寻亲、儿童走失、流浪人员救助等问题；政府部门将救援情况、灾民安置和其他管理措施通过应急电台进行播发；由外部进入灾区的志愿者、民间慈善组织等力量也将信息纷纷汇聚到“帐篷电台”，由此进行资源统筹协调、协助救灾。
“在突发事件中，完善的应急广播体系是政府应急处置的有力工具，通过面向核心区域的受灾群众播发应急广播信息，协助政府对受灾群众的应急响应行动展开合理的引导，能够承担日常传播手段无法替代的应急信息服务职责。”陈安表示，充分发挥应急广播的各项功能，是实现政府现代化应急治理体系建设的必要途径和创新手段。
信息“一竿子插到底”
长期以来，分布在街头巷尾、田间地头的“大喇叭”，是发展人民广播事业的重要力量，但随着电视、手机的普及，这些安装在电线杆、房顶上的“大喇叭”逐渐淡出了人们的视野。
值得关注的是，《意见》指出，要聚焦基层应急广播主动发布终端建设，做强应急广播“最后一公里”，推动实现应急信息“一竿子插到底”。
如今，“大喇叭”再次焕发光彩，在基层应急管理中发光发热。
“请您带好口罩，勤洗手，不要外出，避免聚集。”2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情打乱了人们的生活节奏，而乡村“大喇叭”让人们体会到应急广播在疫情防控中的独特作用。
“在乡村地区，自然灾害种类较多，不易预防和控制，且由于地理环境较差，通常难以展开救援。”陈安表示，在应对自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全突发事件的过程中，乡村应急广播发挥着重要的组织、疏导功能。
2021年，四川省南充市先后经历了21次强降雨天气过程，遭遇了有气象记录以来南充最大降雨量和40年一遇的大洪峰。南充市应急管理局相关负责人表示，整个汛期安全避险并转移群众8万多人，无人员伤亡。在预警、发布信息、社会动员、协助救援等方面，乡村应急广播发挥了重要作用，
如今，南充的8个县（市、区）中，已有7个建成县级应急广播平台并投入使用，已建成大喇叭终端18670个，其中收扩机7900个、音柱381个；建成乡镇级前端229个、村级前端3133个。“平均每年播发应急信息200次左右，日常信息播发6000多次。”上述负责人表示。
“暴雨预警！降雨云团即将影响我地区，请大家提前做好防范。”在贵州省遵义市气象台，工作人员通过应急广播平台，手指轻轻一点，便可将气象预警信息传递到全市1458个村，还能通过后台选择特定区域精准发布。
2021年，通过应急广播平台，遵义市气象部门发布了灾害性天气预警信息55条、精准推送暴雨红色预警信息14次，帮助6283人提前转移避险，因灾死亡（失踪）人口比上年减少96.3%，比近5年同期平均值减少85.7%。
在国家支持下，“十三五”期间，贵州在21个深度贫困县实施了应急广播体系建设项目。2021年，贵州又有25个脱贫县被纳入全国“老少边及欠发达地区县级应急广播体系建设”项目，贵州省政府把完成2000个行政村应急广播系统建设纳入“十件民生事实”。如今，贵州省建设省级应急广播平台1个、市级平台2个、县级平台68个，部署应急广播终端点位22万多个，覆盖行政村11700多个。
“安全、可管、可控是贵州应急广播的重要特质，通过光纤进村入户，将实现‘村村响’。”贵州省广播电视局科技与公共服务处处长闫超表示，平时，应急广播是“稳定器”，为群众带来新闻资讯和预警信息；在紧急时刻，应急广播是“传声筒”，协助应对突发事件。
“10多年来，应急广播体系在国家防灾减灾救灾工作中发挥了积极作用。不仅如此，应急广播在党史学习教育、乡村振兴等常态化议题方面也能发挥重要作用。”王宇表示，未来随着应急广播“最后一公里”的持续建设，“大喇叭”还能发挥出更为精准、细致的作用。
因地制宜才能找到合适路径
1月8日1时45分，青海省海北州门源县发生里氏6.9级地震。西宁迅速启动应急广播突发事件应急播报模式，第一时间发布权威信息，聚焦灾区情况和抗震救灾工作。
搭载在西宁广播电视台交通文艺广播的“西宁市应急广播”，覆盖西宁市区辖区，是全省收听率第一的广播媒体。在实际运行过程中，西宁市应急管理局专人负责收集、整理科普内容，定期发送给西宁广播电视台，确保播出内容方向正确、贴近群众、符合当前阶段重点工作。西宁广播电视台承担“西宁市应急广播”的运行维护和应急信息制播等工作，确保各种预警信号优先播发。
“目前，青海省挂牌并运行的应急广播只有‘西宁市应急广播’，乡村‘大喇叭’并未大量使用。”西宁市应急管理局副局长王铁栓告诉记者，由于青海牧区较多，存在许多网络无法覆盖的地方。广播具有覆盖面积广、抗损能力强、接收成本低等特点，是当地最佳的信息获取方式。
值得关注的是，《意见》指出，鼓励各地结合应急管理工作特点、信息发布需求、地理人文环境等，创新运行模式，促进信息共享和要素流通，积极培育新应用场景。
“由于地理位置、气候特点差别较大，各地应急广播要因地制宜，寻找合适路径。”陈安认为，应急广播的生命线就是时效性和专业性，一步可达、瞬间即至，方可守护人民群众安危。
作为覆盖山东省十六地市及周边地区，收听人口可达9500多万的广播频道，山东广播电视台山东交通广播（山东应急广播）共有50余名员工，2个直播间，专设24小时服务热线，为全省听众提供信息咨询、路况查询、紧急求助、维权投诉、极端天气提醒、突发情况告知等服务。
“平时主要报道重大工作安排、各地应急管理部门工作动态、行业管理、应急演练等信息。在遇到突发事件时，频道会第一时间启动应急预案，派出记者赶赴现场，采取现场连线等多种方式呈现应急处置工作。”山东交通广播总监智勇介绍，在台风“烟花”过境山东、济宁市梁宝寺能源有限责任公司“8·20”煤尘爆炸事故等突发事件救援中，都有记者24小时蹲守。
2021年1月，山东省栖霞市一金矿发生爆炸事故。接到通知后，山东交通广播记者第一时间到达现场，获取了最新的权威信息，通过现场连线，将事故情况和救援进展通报给了网友和听众。“我们在现场的第一要务是不给救援工作添乱，同时获取具体情况，为外界提供最新、最权威的信息。”山东交通广播记者说。
连续十几天守在现场，通过广播、视频等多种方式传递消息，山东应急广播再次践行了“平时服务、突发应急”的宗旨，捍卫了应急广播时效性、专业性的生命线。
“最后一公里”仍存在许多障碍
近年来，在《意见》和《办法》指导下，各地积极推进地方应急广播体系建设，一些省份已率先在全省探索建立较为完善的应急广播系统。
《办法》指出，要有效发挥应急广播“最后一公里”传播优势，提升应急广播发布的科学性、精准性、有效性。但记者在采访中发现，应急广播“最后一公里”仍存在许多障碍。
有些地方存在机制不完善、协作不顺畅的现象，缺乏规模化、体系化、流程化的应急广播响应通道。各地应急广播系统相对孤立，且无统一标准。“我们县应急广播建设由广电部门主导，具体情况我们不是很了解。”某县应急管理局相关工作人员向记者透露，应急广播建设情况复杂，由于隶属关系不同，应急管理部门很少参与。
在2021年河南暴雨事件中，尽管当地气象局连续发布暴雨红色预警，但事后很多网友表示“不知道暴雨红色预警是什么意思”“不懂3个小时降雨量超过100毫米是什么概念”。对于频繁收到的短信提醒，郑州市民王女士表示，“容易造成视觉疲劳”。
“各地机构隶属关系、运营模式各不相同，统筹协调推进应急广播工作的难度较大。”陈安认为，在应急信息发布端，广电行业内部播出管理条例与应急广播工作的要求之间仍存在矛盾，重大突发事件的自动插播、强制插播仍存在机制壁垒。互联网行业、视听新媒体公司等提供应急广播服务缺乏机制保障，不同部门间对公益型服务的认知不同，因而推进阻力也较大。
在建设发展中，乡村应急广播具体面临哪些问题？四川省南充市文化广播电视和旅游局相关负责人介绍，一是应急广播未有效全覆盖，部分乡镇、村还没有建成广播前端，或未能将应急广播覆盖所有村民居住地。二是应急广播仍存在互联互通不畅现象，个别县级应急广播平台还没有建成，部分县级应急广播平台和乡镇级、村级前端亟须升级改造。
“建设县级应急广播平台和村级前端、平台和设备提档升级等，都需要庞大的资金支持。一些地方经济欠发达、财政吃紧，还需要破解资金难题。”上述负责人说。
近年来，浙江省永嘉县启动了大规模城中村改造工作，对应急广播在城区的覆盖造成较大影响。据统计，截至2020年底，因小城镇环境综合整治和城中村改造，全县实际可用广播音柱为1851个，部分区域甚至出现“返盲”现象。
2020年新冠肺炎疫情暴发初期，根据有关部门要求，永嘉县农村应急广播采取了高音量、全天候政策宣传模式。由于插播突发事件应急信息时，会自动采用最大音量，引发了群众大量投诉和破坏。永嘉县应急管理局相关负责人表示，最终，只能对不同的广播音柱设置不同的音量，对个别被反复投诉的广播音柱，只能设成静音状态，日常政策宣传的功能受到极大限制。
由于财政资金保障能力有限，2016年建成的永嘉县应急广播平台只在县和乡镇级设置了广播室，村级组织和村民感到应急广播与生产生活的关联度不高。同时，当乡镇需要向村发布信息时，往往不知道该找谁。
“目前，应急广播体系建设与中央的要求以及规划的目标之间还存在很大差距，体制机制经费保障不足，各地网络建设参差不齐，各层级不能做到互联互通，法律和政策层面支持保障力度不够，与相关部门的协调沟通还不完善。”王宇表示，此外，应急信息收集和传播、设备和渠道维护等，都是困扰各应急频道负责人的问题。
问题的解决需要全社会共同参与
《办法》指出，要遵循统筹规划、统一标准、分级负责、上下贯通、综合覆盖、安全可靠、因地制宜、精准高效的原则，加快应急广播体系建设，提高应急广播服务效能。
“要实现应急广播公共服务的目标，必须打破机制壁垒，让应急信息以最快速度直达公众身边。”陈安认为，现阶段应急广播工作面临的问题需要在实践探索中不断摸索解决方案，而这样的探索实践需要全社会的共同参与。
打造互联互通、信息共享的应急广播平台。正如目前应急广播的体系架构为国家、省、市、县四级贯通的体系，进行超大城市或大城市的应急广播系统建设时，应当充分利用新技术，整合数据资源，构建互联互通、信息共享的城市应急广播平台，为城市的快速、可持续发展提供科技保障。
保证应急广播消息权威性，加强应急舆情控制。一方面扩展信息的来源渠道，另一方面需要把控消息的可靠性，保证应急广播消息的权威性。
充分利用广播电视网络，力争实现网络的无死角覆盖。一方面加强广播电视网络的覆盖能力、双向网络建设、移动交通网络建设。另一方面充分利用目前广播电视网络覆盖率高、传输手段多的特点，实现在紧急情况下多种网络的协同工作和调度。
充分利用高新技术，完成城市应急广播的智能化。结合城市中大数据、智慧城市等高新技术的发展，以及网络、手机APP等新技术的发展，扩展应急广播消息的收集、传播、响应、快速恢复能力，为城市安全运行和突发事件应急处置，提供统一、安全、及时的信息传输通道。
充分利用已有的广播电视基础设施，避免重复投资。城市中各类基础设施发展和建设较快，且已经具备了各类广播系统、城市屏幕系统、移动广播电视系统，以及各类新媒体技术，在进行城市应急广播建设时应充分利用已有的各类广播电视系统。
保证安全可靠。城市应急广播体系建设中会涉及与外部公共网络或者私有网络的对接，至少应当保证在应急广播网络的传输过程中，应急广播消息的完整性和可靠性。
目前，《意见》《办法》等文件的出台，推动着应急广播工作逐步走上制度化建设的轨道。陈安认为，下一步亟待在实施层面制定更加具体、可行的法律、规章制度，创新应急广播服务机制，成为应急传播中的“骨干媒介”，服务好我国新型现代化治理体系的建设工作，实现社会协同治理、保护人民生命财产安全的目标。
（通讯员何宗周、罗秋嫔对本文亦有贡献）
相关链接
近年来，各省市重点推进应急广播体系建设。
●2019年，安徽省人民政府办公厅印发了《关于扎实推进应急广播体系建设的实施意见》，对安徽省应急广播体系建设作出部署。
●2020年，《湖南省人民政府办公厅关于进一步完善全省应急广播体系建设的通知》印发，要求从确立工作目标、明确主要任务、健全保障机制三方面进一步完善应急广播体系建设。
●2021年，“建成2000个行政村应急广播系统”被写进贵州省政府工作报告，列入2021年贵州省政府“十件民生实事”。2021年10月，《贵州省广播电视和网络视听“十四五”发展规划》出台，要求积极推进应急广播体系建设，加快应急管理体系和应急广播体系深度融合。
●2021年11月，《北京市“十四五”时期广播电视和网络视听发展规划》出台，北京市应急广播系统建设成为新视听公共服务工程的一项重要内容。